打破悶經濟：新區域主義的動力學

推薦序

洪德生（台灣經濟研究院院長）

自1990 年代以來，受到世界貿易投資自由化及資訊通訊科技發展的影響，全球化已成為世界經濟體系的主要趨勢。大型新興經濟體加入國際競爭，也是促成經濟全球化的重要因素之一。
　　
在1990 年代區域經貿合作蓬勃發展，主要是受到WTO 多邊談判進程延宕的影響，使得已開發國家紛紛尋求區域化策略，以持續推動貿易自由化。開發中國家也不落人後，漸漸興起區域經貿合作。區域經貿合作逐漸形成經濟全球化另一股不可忽視的新興保護主義，對沒有參與締約的國家，其貿易市場無異將被替代。
　　
環顧亞洲鄰近諸國，區域經濟合作快速進展，不論是韓美FTA、韓歐盟FTA，或是東協加一、東協加三及中日韓FTA 談判，在在都威脅東亞地區的出口競爭力。近年來，美國力推「跨太平洋經濟戰略伙伴協定（TPP）」，為美國進入亞太市場創建利基。2012 年政府已宣示台灣將在八年內加入TPP，且在2012 年亞太經合會上表示加入東協所提出之「區域全面經濟伙伴關係（RCEP）」的意願。這兩項區域整合倡議均攸關台灣長期經貿發展利益。
　　
自2000 年以來全球化急速發展，中國成為台商布局的主要據點。2008 年5 月以來，兩岸經濟關係逐步走向正常化、制度化，並成功簽署「經濟合作框架協定（ECFA）」，2011 年兩岸ECFA正式實施，為台灣開展亞洲區域經濟整合踏出第一步。今（2013）年7 月台灣紐西蘭經濟合作協議（ANZTEC）簽署，台灣新加坡經濟合作伙伴協議（ASTEP）可望在近期內簽署。這意味著台灣正在加速FTA 的進展，讓台灣逐步融入區域經濟整合的範疇。
　　
隨著全球化的發展，在國與國之間的經貿合作之外，國際各城市面對各種經濟資源的競爭與合作，莫不加緊腳步，將資訊科技與知識結合運用在城市發展上，以提高城市的在地特色與競爭力。事實上，在全球化與資訊化的時代，城市成為競爭網絡的節點，國家跟國家之間的競爭，其實就是城市與城市之間的競爭。
　　
伴隨著區域自由貿易區的發展，次區域合作也以前所未有的速度迅速發展。例如，較具成效的例子是，中日韓三國十個城市為共同促進環黃海地區的發展，在加強城市間政府、企業的合作，實現優勢互補、資源分享已有20 年的歷史，對推動東亞地區經濟整合扮演了重要的角色。
　　
儘管受到種種因素影響，台灣在推動雙邊FTA 的進展上已然落後鄰近國家很多，理應在次區域或城市與城市之間的合作上倍加努力才對，但實際上卻進展有限。為突破各種瓶頸障礙，台灣在次區域經濟合作上確有加速迎頭趕上的必要。因此，本書特就鄰近國家和地區之間的次區域經濟合作發展經驗，以及台灣次區域經濟合作的現況、問題及發展戰略，有系統地加以探討。今後如能對台灣在推動東亞地區次區域經濟合作的可行模式持續地加以研究，尤其是在兩岸次區域合作，或兩岸跨次區域合作上，如能發展出一套可行的、創新的合作模式，咸信對兩岸的經濟發展將有所貢獻。

推薦序

張景森（前行政院經濟建設委員會副主委）

近代資本主義的發展早就跨越國界，經由各國口岸城市，伸向各國腹地。這中間曾遭受民族國家經濟及國家社會主義經濟的對抗，但歷史說明，資本主義已經成功的攻佔了全球。在廿世紀後半葉，蘇聯解體、中國改革、社會主義國家瓦解之後，透過商品貿易和全球資本移動，一個以全球為尺度的全球經濟，已然擴張成型，世界各國全都無法避免被捲入資本主義全球化的經濟之中。
　　
資本主義的發展的基本規則就是不均等的發展（unevendevelopment），透過集中、分散、再集中的辯證，不斷往前發展。冷戰時期的東西對抗，讓雙方陣營國家的經濟迅速整合，但是很快世界經濟地圖上就明顯區分出來南北國家，不管姓社、姓資，所有落後國家都成為另一個世界：第三世界。六○年代，冷戰邊緣的亞洲四小龍有機會成為新興發展中國家，八○年代末，社會主義陣營瓦解之後，中國等人力和天然資源豐厚的金磚四國先後竄起，於是資本主義的世界體系分化得更為複雜。

全球經濟的運作表面上是各國平等參與，但是因為各國經濟政治實力並不均等，國際經貿秩序，實質上仍然是由先進國家所主宰。這些先進國家佔據世界分工的高層，擁有頂端的功能，像是國際金融中心、國際貿易中心、先端智識技術研發中心、資訊中心、創意中心、流行中心、話語中心，並透過通訊網路與資訊網路，指揮運作全球各地區的生產、流通、消費活動。本世紀幾次核心國家的金融危機都波及到全球範圍，顯示出全球經濟活動，尤其是金融資本的集中化程度，已經達到空前，傳統的國家功能受到極大的挑戰！！
　　
全球經濟的產生全球性的繁榮，但也產生區域間極大的貧富差距，辯證地也衍生出區域經濟整合的思維，許多國家希望透過各種區域經濟整合的努力，提高各國發展的機會。但由於多邊的國際經濟整合費時又困難，目前只有歐洲算是較成功的例子，相形之下，三邊、雙邊活局部區域的經貿合作就顯得比較容易，所以也逐漸盛行。尤其是跨國邊境地區，區域經濟合作，也就是本書所說的「次區域經濟」，既可以跳脫參與國家之間的要處理許多政治紛爭、減低全面性經貿合作的巨大工程困難，符合就各方經濟互利的實際需要，漸漸受到重視。
　　
推動次區域經濟合作，對各國而言，也確實有其必要。
　　
因為納入世界分工體系的各個國家，隨著經濟發展，內部國土空間會產生劇烈變化，通常只會形成一個首要都會（primary metropolis），擔任國際循環的樞紐、全球經濟的節點。這個首要都會比較能吸引國際和國家資源的集中，所以往往出現過度肥大、畸形、擁擠的狀況，而首要城市以外的整個國家，都變成為邊陲地帶，資源流失，發展落後，甚至於倒退發展。以台灣的發展為例，我們所看到的狀況大致就是如此。六○年代以來，以出口導向工業化的經濟發展模式，造成北台灣的「一極集中」現象，八○年代以後，中南部傳統工業出走，替代的電子工業比傳統工業更加集中，雙北以外各地區的經濟、社會、文化機會匱乏，發展停滯，尤其是鄉村、山地、離島地區更形倒退。
　　
國家發展失衡產生中心與邊陲兩種區域，造成國家內部的不均等發展，嚴重者會導致國家分裂的政治危機，產生分離主義、或極端的地域政治。而不均等發展也不利國家整體經濟進一步發展，像首都地區的地價房價飛漲，交通擁擠、環境污染、公共設施和公共服務不足，其它地區則收入低落、失業嚴重、資源荒廢、社會瓦解、地方文化式微等代價。區域矛盾越尖銳的國家，區域政策越重要，各國的區域政策的強度事實上是反映國家政治中區域矛盾的嚴重性，所以有所謂「區域問題是政治問題」的說法。尤其是以分區為架構的選舉制度，區域不公、區域發展的問題，永遠會是落後地區的政黨或個人選舉的政治訴求，也恆常會變成國家政治議題中的要項。
　　
既然區域問題是重要的政治問題，為了國家的政治整合及經濟合理發展，各國政府多會倡議區域均衡的目標，提出區域政策，甚至擬訂以國家整體發展為目標的「國土開發計畫」。所謂國土計畫首先要確立一個合理的國土空間架構，規劃區域經濟功能布局，然後根據這個計畫、各地區的區位與資源特性，擬定具體的區域發展計畫。有些國家會更明確選定首要城市區域以外的策略成長地區，調動國家的財政資源，加強公共基礎建設或政府投資，或者制訂賦稅優惠或投資補助，獎勵國內外投資，希望能帶動這些落後地區的發展。但是國土計畫的前提是了解國家在全球及區域中的發展定位，國家處理內部區域差距的能力受限於這個全球分工的架構，各區域發展的機會與限制，跟全球化的展望與對策，密不可分。那麼許多國家的邊緣地區，或許可以跨過國境的限制，與周邊國家的地域經濟整合，帶來新的成長動力，把這些地區，從國家的邊緣，變成次區域經濟的前緣。
　　
台灣未來的各區域發展，或許不該跳脫這樣的思維。我們是一個海島國家，並無陸域接壤的鄰國。日治時期，太平洋戰爭時期，日本人就將台灣劃定三大區域，北中南發展三個核心城市，擴充高雄港、計畫台中港，分別要發展東北亞、中國、東南亞的經濟連結，事實上這就是一種宏觀的區域發展戰略。
　　
目前我們的處境比較特殊，周邊國家主要是中國，是一個對台灣具有主權意圖的國家，兩岸之間的交往，動不動就會牽涉到主權上的政治困難，經貿合作背後，往往有國家安全的巨大考量，所謂兩岸經濟合作如果以雙邊區域經濟合作的模式來進行，很難切割政治上的對峙與爭執。如果能跳脫國家的範圍，以次區域的概念來推動兩岸的經濟合作，也許可以淡化主權爭議，簡化工程、發展出符合雙方互利的經濟整合模式。當然這樣的提法稍嫌樂觀，是否可行還有待研究，不過本書拋出這個重大的提案，並作了初步的探討，算是是一個重大突破。